国外卫生外交的考察综述

 论文栏目:卫生知识论文     更新时间:2012-12-13 17:48:23   

作者:晋继勇 单位:郑州大学

早在1879年美国国会就已经批准了一项法案,“以阻止传染病传染到美国”,该法案要求,所有驶往美国的船只必须从美国驻外领事馆官员处获得相关证明,用以详细说明该船只的卫生历史。要想得到这样一张证书,在船只起航驶往美国之前,美国领事馆官员必须在起驶港登船检查。这种要求后来被证明难以执行,因为这些船只的起驶地一般都位于外国的国内港口。因此,美国召集华盛顿会议的目的就是为了试图说服其他国家同意检查。在该次会议上,美国与其他国家就会议的主题产生了矛盾。该会议主要是讨论黄热病的跨国控制问题,然而它的中心议题并不是关于成员国是否有权对过往船只实施隔离限制或卫生条件问题,而是关于美国要求其他国家允许美国驻外领事(而不是地方当局)对发往美国的船只颁布卫生许可证(abillofhealth)。美国的这种治外法权的要求遭到了其他国家的强烈反对,特别是遭到拉丁美洲国家的反对。此外,美国还成功地在巴拿马开展了治理疟疾和黄热病的卫生外交活动,使巴拿马运河得以顺利修建,美国从而控制了这个具有重要战略地位和国际贸易价值的通道。其次,确保美国在卫生国际机制中的主导地位。美国在这一时期的卫生外交活动还表现在促进国际卫生合作的机制方面。美国试图通过建立自己所主导的国际卫生机制来?;て涔衩馐艽静〉耐?,同时保证其在这些国际机制中的独立性。1902年,美国在华盛顿主持召开了国际会议。在这次会议上,美洲国家在美国主导之下协力成立了国际卫生署(theInter-nationalSanitaryBureau)。该组织于1923年被重新命名为泛美卫生局(thePanAmericanSani-taryBureau),亦即泛美卫生组织(PanAmericanHealthOrganization)的前身。1907年,由美国参加的国际公共卫生会议通过了《关于建立国际公共卫生办事处的罗马协定》,随后成立了国际公共卫生办事处(OfficeInternationald'HygienePublique,简称OIHP),美国成为该机制的12个成员国之一。第一次世界大战的浩劫使得世界各国渴望创设一个正式组织来建设一个和平的世界。于是在世界各国努力下,国际社会于1919年成立了国际联盟组织,该组织宪章第23条规定,成员国“将努力采取措施,加强对疾病防治和控制的合作”①。为执行此项规定,1920年4月,在国际联盟理事会的要求下,各成员国在伦敦举行了一次国际卫生会议。该会议成立了国际联盟卫生组织(HOLN),其成员方包括国联成员国和非成员国。该组织的创立者认为,国际联盟卫生组织应在“一战”后爆发的斑疹伤寒及流感的治理中发挥更重要的作用。他们还认为,当时所有的国际卫生机制都应该被置于国际联盟的监管之下,其中包括泛美卫生组织和国际公共卫生办事处。然而,自19世纪末以来成为美洲头号强国的美国,基于“门罗主义”和“孤立主义”,企图建立“美国人的美洲”,所以极力反对欧洲大国介入美洲事务,也一直反对将泛美卫生局并入国际联盟卫生组织,尽管美国也是国际公共卫生办事处的成员国。然而,由于美国拒不加入由英国和法国所主导的国际联盟,所以也反对把国际公共卫生办事处与国际联盟卫生组织合并。美国此举的目的在于确保其在相关国际卫生机制中的主导性和独立性。

冷战期间的美国卫生外交(1950—1990)

一国的外交行为往往受制于当时的国际格局,卫生外交也不例外。冷战期间的美国卫生外交主要服务于美国遏制苏联政策的需要,以“帮助公众关注那些滋生共产主义的不良生活条件”②。通过向一些不发达国家提供卫生援助,从而与苏联在第三世界展开势力争夺成为美国外交的一个重要考量。在1949年美国的“第四点计划”出笼之后,当时的总统杜鲁门强调,跨国传染病流行问题对粮食生产影响深远,粮食问题又是保证世界和平最关键的因素。为此,他将传染病控制纳入其对外政策的“第四点计划”之中。③1961年,美国国会通过了《对外援助法案》及其修正案。其中第104条主要是关于卫生援助的内容,该法案从法律上确立了卫生援助在美国外交中的重要地位。④20世纪60年代,时任美国总统肯尼迪倡导“发展十年”(DecadeofDevelopment)计划,成立了和平队,将美国现有的各种对外援助功能合并为“美国国际发展署”(USAID)。美国通过该署支持其对外卫生援助,负责提供管理卫生服务方面的技术和经济援助。1973年,美国国会重新将“美国国际发展署”的工作重点定位为解决最贫困国家的“人的基本需求”问题,其中包括食物和营养、卫生和教育、人力资源发展以及其他具体的问题,重点是技术援助和能力建设。后来,卡特总统又创立了“国际发展合作署”(theInternationalDevelopmentCooperationAgen-cy),以协调对外援助立法中所涵盖的所有项目,其中也包括对外卫生援助项目。当然,美国冷战期间的卫生外交主要是服务于其冷战利益。正如杰维德•希迪奇(JavedSiddiqi)所言,“在冷战期间,美国之所以对世界卫生组织发起的根除疟疾项目进行了大力资助,其中的一个原因就涉及到其冷战利益”⑤。美国之所以推迟两年批准世界卫生组织宪章,原因就在于其担心苏联掌握该组织的支配权。在20世纪60—80年代之间,美国的对外援助“反映了反对共产主义的冷战紧张关系”,而且主要集中在“遏制苏联在拉丁美洲、东南亚和非洲的影响”。⑥冷战期间,美国提供的卫生援助也沿袭了整体发展援助的趋势。当然,美国在这一期间有时也能跳出冷战思维,通过世界卫生组织就中立性的卫生问题开展合作。例如,正是在美国和苏联的共同支持下,根除天花这一颇具难度的国际卫生合作项目才得以顺利完成。当时,美国疾控中心拥有在发展中国家根除天花的技术能力和条件,但是缺乏相关资源,而苏联拥有充足的天花疫苗。在美国和苏联的共同努力下,世界卫生组织于1980年在世界范围内成功根除了天花。

后冷战时代的美国卫生外交(1991—)

冷战结束后,美国扩展了卫生外交战略的范围,更加注重从全球维度来统筹其对外卫生政策,并逐渐将国家安全考量纳入到卫生外交战略之中?!岸杂诿拦木霾哒吆凸诙?,美国的全球卫生项目是一个安全问题而非发展问题?!雹僬庖皇逼诿拦郎饨坏奶氐闶俏郎饨晃鹊娜蚧?、理念的安全化以及机制安排的一体化。在克林顿政府时期,美国将卫生问题上升为国家安全和国际安全问题。1995年,美国国务院发布的一份战略报告认为,艾滋病疫情不仅要从人的健康和国际发展的角度来审视,而且还要从其对国际安全和美国安全的威胁方面加以考量。②同年,基于“传染病对对外政策构成挑战,对国家安全构成威胁”的观点,美国国家科技理事会工作组发布了一份全球卫生战略报告。③1996年6月12日,克林顿总统发布了“总统决议指令”,实施上述战略?!白芡尘鲆橹噶睢卑ㄈ缦抡吣勘?“以地区轴心为基础、以现代通讯方式为联系,建立一个全球传染病监测和应对系统?!雹茉谕惶?,副总统戈尔宣称:“新发传染病成为国际社会面临的最严重的健康和安全挑战之一?!雹?999年7月19日,克林顿政府宣布了“抗击疫情的领袖和投资倡议”(theLeadershipandInvestmentinFightinganEpidemicInitiative)。根据该倡议,美国将首先增加1亿美元援助,以防止艾滋病在南部非洲地区和印度的传播。⑥2000年,美国国家情报部门首次发布了题为《全球传染病威胁及其对美国的含义》的报告。报告认为:“全球传染病将会危及海内外美国公民的安全,威胁到美国部署在海外的武装部队,在那些美国拥有重大利益的国家和地区恶化了社会和政治稳定?!雹?000年8月,美国国会颁布了《2000年全球艾滋病和结核病援助法案》(theGlobalAIDSandTuberculosisReliefActof2000),授权美国政府在2001年和2002年每年划拨3亿美元,用于在“美国国际发展署”的框架下协调世界范围内抗击艾滋病的努力。⑧在美国的大力推动下,联合国安理会于2000年7月发布了第1038号决议。该决议认为,“如果得不到遏制,艾滋病可能会对稳定和安全构成威胁”⑨。2000年4月,克林顿政府宣称全球艾滋病疫情是美国的一种国家安全威胁,并要求美国国家安全委员会重新审视美国在抗击全球艾滋病方面做出的努力,呼吁将2001年的相关财政预算在2000年的基础上翻一番,增加到2.54亿美元。①克林顿政府成功地启动了卫生问题的“安全化”。在2001年初,小布什政府还不太重视像卫生议题这样的“软安全”问题,然而,“9•11”事件后爆发的炭疽恐怖袭击和2003年的“非典”疫情极大地影响了小布什政府的卫生外交议程,并“将传染病威胁提升到了一个值得国防和情报部门关注的安全诉求最高优先事项的级别”②。小布什政府宣布,美国对外援助主要围绕三个“战略支柱”展开:经济发展、农业和贸易;全球卫生;民主、冲突预防和人道主义援助。③这充分说明,从全球维度来考虑卫生议题已经成为美国对外援助中的一个重要战略支柱。2001年5月,美国政府首先向新成立的“全球抗艾、结核和疟疾基金”捐助2亿美元。2002年6月,美国参议院全票通过了“2002美国领导抗击艾滋病、结核和疟疾法案”(theUnitedStatesLeadershipagainstHIV/AIDS,Tuberculo-sis,andMalariaActof2002),该法案授权向“全球抗艾、结核和疟疾基金”捐资22亿美元。④美国成为该基金最大的捐助国。⑤同年,美国国际开发署(USAID)发表的《国家利益中的对外援助》报告认为,对外援助将会成为一种至关重要的外交政策工具,并将促进公共卫生发展做为对外援助的六个重点之一。⑥2002年,小布什政府发布的《国家安全战略》认为,美国“会继续领导世界,在降低艾滋病和其他传染病所带来的苦难方面做出努力”⑦。该报告列出了七项主要战略,其中第六项战略就是“确保公共卫生安全”⑧。布什政府制定了一个全面的“所有风险”(all-hazards)政策框架,其中涵盖了潜在的流行病和生物恐怖活动。该政策框架包括对那些被认为是传染病疫情高风险的中、低收入国家提供援助,以建设疾病监测和应对能力。2004年,美国国会还专门为流感应对计划划拨资金,其中资金的一部分是通过与伙伴国家开展的双边援助来强化国际疾病监测和应对能力。⑨2003年1月,在发表的国情咨文演讲中,小布什呼吁国会“在那些深受艾滋病疫情困扰的非洲和加勒比海国家逆转艾滋病的发展”瑏瑠,并且宣布了“总统防治艾滋病紧急援助计划”(PEPFAR)。根据该计划,美国将划拨高达150亿美元的资金,用以抗击艾滋病和向艾滋病感染者提供抗逆转录病毒药品?,伂嫝?003年5月,美国国会通过了《美国领导抗击艾滋病、结核和疟疾法案》,授权在5年内为“抗击艾滋病的综合全球战略”拨款150亿美元,该战略主要是针对15个不发达国家?,伂將灻拦仪楸ㄎ被?008年发布的题为《全球卫生的战略涵义》的报告认为,“慢性非传染疾病、被忽视的热带病、营养不良、饮用水的匮乏以及基本医疗保健的缺位将会对关键国家和地区的经济、政府和军队产生影响,因此也将影响到美国国家利益”①。2007年,美国在《2007—2012财政年度战略规划》中列出了其对外援助的七个战略目标,其中第四个战略目标“投资人民”的首要优先事项就是促进全球健康。②奥巴马上台以来,也将卫生问题作为其外交政策的一个重要方面?!鞍掳吐碚丫蛭郎樘庾魑湓谑澜绺鞯乜沟墓野踩?、外交和发展工作的一个核心组成部分?!雹?009年5月5日,奥巴马宣布了“全球卫生倡议”(GlobalHealthInitiative)?!啊蛭郎椤晌拦饨徽叩囊桓龉丶槌刹糠??!雹芨莞贸?,美国政府计划在2009—2014年6年内划拨高达630亿美元的资金,力图制定一个一体化的全球卫生战略,并使其成为美国提供对外卫生援助的主体框架(表1)。表1全球卫生倡议预算(2009—2014)(单位:亿美元)卫生倡议2009年2010年变动情况6年总额PEPFAR(全球艾滋病防治&肺结核)64.9066.55+1.65疟疾5.617.62+2.01PEPFAR+疟疾70.5174.17+3.66510全球卫生优先项目11.3512.28+0.93120全球卫生倡议总计81.8686.45+4.59630(资料来源:美国白宫官方网站。)2010年9月,美国国务院和“美国国际发展署”首次发布了《四年外交与发展评估报告》(QuadrennialDiplomacyandDevelopmentRe-view),该报告认为,全球卫生是最能促进美国核心利益的六个发展领域之一。⑤该报告还将传染病列为美国需要在新世纪应对的新全球威胁之一。⑥“我们投资全球卫生以来?;っ拦陌踩?,将其作为公共外交的工具?!雹甙掳吐碚谕攴⒉嫉摹豆野踩铰浴坊固岢隽艘惶寤娜蛭郎铰?。其中认为,“美国追求一种一体化的全球卫生战略;在促进全球卫生方面,美国拥有一种道义和战略利益”⑧。上述文件充分表明,美国政府已经从国家安全战略上重视全球卫生问题,并将全球卫生当作其发挥世界领袖作用的舞台。美国已将“全球卫生倡议”作为其以“巧实力”为驱动的外交政策的核心组成部分。

北京pk10开奖软件直播 www.wbfit.com 余论:卫生外交中国仍须努力

美国耶鲁大学国际安全研究中心的莱斯利•卡瑞(LeslieCurry)、约翰•加迪斯(JohnGaddis)和保罗•肯尼迪(PaulKennedy)等人认为,鉴于卫生问题日益成为国际关系、经济发展以及外交事务的一个中心方面,美国从大战略的视角来审视其全球卫生政策就显得至关重要。通过实施综合性的全球卫生政策以更好地服务于美国的大战略,其中包括维持美国在全球事务中的领导地位和解决战略性问题。①美国近来推行的卫生外交政策实际上也是从属于美国的大战略。前者对后者的从属主要体现在以下两个方面:保持美国在全球卫生事务中的领导地位和解决战略性安全问题;通过将卫生议题纳入到国家安全框架之中,卫生外交成为美国在新世纪确保其世界领导地位的一个重要支点。作为一个发展中大国,中国也开展了大量的卫生外交活动,并且取得了斐然的成就。在全球层面,中国首次提名陈冯富珍竞选并成功当选世界卫生组织总干事,这是卫生外交的重大胜利;在地区层面,我国通过亚太经合组织、中国-东盟合作机制以及中非合作机制,在“禽流感”与艾滋病防控方面开展了卓有成效的国际合作。特别是中国多年来坚持向广大非洲国家派遣医疗队,不但为这些国家卫生状况的改善做出了巨大的贡献,也扩大了中国在非洲的影响。尽管如此,美国的卫生外交对我国具有重要的借鉴意义。首先,应当加强我国当前的卫生外交制度能力建设。在国家层面制定全球卫生战略对一个国家开展卫生外交具有重要意义。美国在卫生外交方面已经有了一套有效的制度保障。美国发起的任何全球卫生倡议都是以国内法律的形式将其确立下来,无论是小布什的“总统防治艾滋病紧急援助计划”,还是奥巴马的“全球卫生倡议”都是如此。正是通过这种制度保障,美国成为将卫生手段与外交目的结合得最为密切的国家。两者的有机结合使得美国的卫生外交政策具有可持续性。而反观我国当前的卫生外交,基本上仍处于一种就事论事的状态,缺乏相关的制度建设来保证卫生外交政策的可持续性和连贯性。此外,我国目前的对外卫生援助计划任务大部分都是由中央政府分配到各个省份,而省级政府并没有推进卫生外交的动力,这就使得中国的对外卫生援助的效果大打折扣。因此,我国政府需要研究制定全球层面的卫生战略,探索适合全球卫生议程的中国卫生援外模式,并且建立相应的制度,以保证我国卫生外交的顺利开展。其次,我国的卫生外交组织结构有待于加强。当某个议程出现时,必须建立一定的组织结构与其相匹配,否则的话,该议程的实施将成为问题。卫生问题已经成为美国的国家安全和外交议程,为了实施卫生外交,在“美国国际发展署”的协调之下,美国国务院、国防部、人口与卫生服务部、国土安全部等部门协同开展了有效的卫生外交活动。而且各个部门都设置了负责全球卫生事务的办公室,这样就从组织结构上保证了美国卫生外交议程的顺利开展。在卫生议题日益上升为显性的外交议程的背景下,我国的卫生外交组织结构亟待优化。目前,我国的卫生外交分别由外交部、卫生部和商务部来负责实施。作为卫生外交的主要实施单位之一,外交部迄今为止还没有设置任何关于全球卫生或卫生合作事务的办公室。更值得注意的是,目前还没有一个更高级别的协调机制。因此,为了更好地实施卫生外交,应该在上述三个部门中分别设立负责全球卫生事务的办公室,并且成立一个专门机构来协调上述三个部门开展的卫生外交活动,从而在组织结构上促进卫生外交活动的实施,为中国的国家安全战略和整体外交战略服务。从历史的角度分析,美国“第四点计划”之前的卫生外交主要是为了防止海外的传染病蔓延到本土,乃至干扰其国际贸易利益;冷战期间的卫生外交则主要是服务于与苏联在广大第三世界争夺实力范围的需要;而冷战之后的卫生外交则主要从属于美国的整体国家安全战略和大战略??杉?,美国所开展的卫生外交不但对美国国家安全(卫生安全)的一种再保险,而且也是美国追求其地缘政治和经济利益的重要手段。通过卫生外交组织结构上的一体化、卫生外交理念上的安全化和卫生外交维度上的全球化,美国使卫生议题成为维持其全球领导地位的一个重要场域。美国卫生外交政策的嬗变对于我国当前的外交政策具有重要的借鉴意义,卫生议题应当成为我国外交领域的优先事项?!霸谌蛭郎男滦问葡?,如何利用卫生外交在国际上展现我们作为一个负责任大国的形象,扩大我国在全球卫生方面的影响力,应该是我们的关注重点?!雹僮魑卺绕鸬拇蠊?,中国应加强卫生外交能力建设,从战略的高度来优化卫生外交组织结构,进而让卫生议题成为我国整体外交战略的一个重要发力点。


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